Patrick Smits

Haalbaarheidsonderzoek overheid naar open source

Een overweldigende meerderheid van de Tweede Kamer steunde eind november een motie van Groenlinks voor het invoeren van open standaarden en waar mogelijk ook open source software bij Nederlandse overheden en van staatswege gefinancierde instellingen. Volgens Kees Vendrik, 4e op de kandidatenlijst van Groenlinks voor de Tweede Kamer-verkiezingen in januari, moet de overheid het voortouw nemen bij het doorbreken van de machtspositie van "een handjevol" softwareleveranciers, die via een zogeheten "vendor lock-in" de markt in hun greep houden.

Nadeel van deze marktdominantie is volgens het kamerlid dat de kwaliteit, innovatie, toegankelijkheid en kosten van software nadelig beïnvloed worden. Het zou tevens de toegankelijkheid van de overheid voor burgers beperken. Sommige overheidsdiensten zijn alleen bereikbaar met software van één leverancier (denk aan de belastingdiskette) en wordt bij online bankieren meestal alleen rekening gehouden met MS Internet Explorer en de door Microsoft geleverde Java Virtual Machine. Hij wil daarom dat de publieke sector vanaf 2006 verplicht wordt om alleen nog in zee te gaan met softwareleveranciers die software leveren die aan open standaarden voldoet, bij voorkeur zelfs software waarbij de broncode geleverd wordt (open source software). "Bedrijven die zich vanaf 2006 niets aantrekken van de regels verliezen de overheid als klant." Omdat de publieke sector goed is voor bijna 12,5% van de softwaremarkt kan de overheid veel invloed uitoefenen om software te promoten die gebaseerd is op open standaarden.

Open standaarden moeten softwaremarkt openbreken

In het plan "Software, open u!", dat Vendrik schreef samen met Rens van Tilburg, geeft Groenlinks aan zich ook zorgen te maken over ontwikkelingen als Palladium en het daarmee samenhangende concept van Trusted Computing. Met name het vergroten van de greep van gevestigde ICT-ondernemingen ziet de partij als een probleem. Het plan zegt daarover: "Dat vormt een serieuze bedreiging voor de onafhankelijkheid en privacy van de gebruiker en voor het gebruik en de ontwikkeling van open software."

Om te ontkomen aan de wurggreep stellen ze voor om als eerste stap te eisen dat leveranciers voldoen aan 'open standaarden'. In een verdergaande stap zou daarom ook geëist kunnen worden dat de broncode zelf beschikbaar moet zijn. Met name die stap zal controverses uitlokken, omdat met name daarbij een fundamenteel verschil met de heersende softwaremarkt aan het licht komt: Veel traditionele bedrijven als Microsoft willen hun intellectuele eigendom juist voor zich houden en zien het beschikbaar maken van de broncode als een bedreiging in hun voorbestaan. Toch zijn de auteurs stellig: "Om de vruchten van openheid volledig te kunnen plukken, is het van belang dat de software onder een licentievoorwaarde valt die maximale innovatie en verspreiding mogelijk maakt", om dan wat verder te vervolgen met "De werkwijze van de open software gemeenschap is zo dat iedereen bijdraagt en iedereen de producten kan gebruiken." Juridisch gezien lijkt er bovendien geen vuiltje aan de lucht: de opdrachtgever kan immers zelf bepalen aan wie hij de opdracht geeft. In het contract kan hij dan opnemen onder welke licentie de nieuw ontwikkelde software valt en of die vrijelijk beschikbaar moet zijn.

Extra's

Als bijkomend voordeel van open source software ziet het plan van GL dat het de nationale ICT-markt versterkt, omdat daarbij de gebruiker een belangrijke rol in de ontwikkeling speelt. Hierdoor blijft volgens hem veel kennis (en geld) voor de eigen economie behouden en kunnen ontwikkelaars ervaring opdoen en zich profileren. Dit kan dan uiteindelijk ook voordeel opleveren voor de private sector, omdat de publieke sector kan zorgen voor voldoende kritische massa om de ontwikkeling dienstverlening van open software commercieel interessant te maken. De betere en goedkopere software stimuleert vervolgens direct de economische ontwikkeling van Nederland.

Vendrik maakt in z'n motie duidelijk, dat indien Nederland zou besluiten om deze stap te nemen, dat zeker niet in z'n eentje zou doen: "Steeds meer overheden zien het belang van open software en erkennen de rol die ze moeten spelen in de verspreiding daarvan. Bijvoorbeeld Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie hebben initiatieven op dit gebied genomen. Onze Oosterburen zijn zelfs koploper. [...] Bij de laatste Bondsdagverkiezingen draaiden de stemmachines op open software. [...] Al met al zijn er op dit moment meer dan 20 landen die de overheid stimuleren of verplichten om open software te gebruiken."

Het plan van Groenlinks bevat daarnaast nog een aantal belangrijke maatregelen. Zo moeten alternatieven die voldoen aan open standaarden en een open broncode nu al de voorkeur krijgen. Op posities waar een maximale transparantie noodzakelijk is vanuit democratisch oogpunt, moet de broncode altijd openbaar zijn (stemmachines, belastingaangifte). Verder moet de overheid zelf-ontwikkelde software in het publieke domein plaatsen en moet er een stimuleringsfonds komen voor open source software van 1 miljoen euro. Via dat fonds moet software ontwikkeld worden voor de zorg, het onderwijs en de overheid. Via een kenniscentrum moet informatie over open source software verzameld en verspreid worden en moet ook ondersteuning bij de aankoop en gebruik van dit soort software verleend worden. Een keurmerk moet het vertrouwen van de consument vergroten.

Open source als beleid?

Het is niet voor het eerst dat open source software op beleidsniveau ter sprake komt. De Europese Unie verkent al enige tijd de grenzen van de informatiemaatschappij, bijvoorbeeld in het kader van het actieplan e-Europa, dat in juni 2000 verscheen. In dat actieplan staan maatregelen die de lidstaten worden geacht te treffen om e-Europa tot een succes te maken. Onder doelstelling 3 "Het bevorderen van Internetgebruik" sub b, "On line-overheid: elektronische toegang tot openbare diensten" wordt als maatregel genoemd de "Bevordering van het gebruik van 'open bron'-programmatuur in de overheidssector en beste praktijken voor elektronisch bestuur door de uitwisseling van ervaringen in de gehele Unie."

Ook de Nederlandse overheid was er – al werd daar niet veel ruchtbaarheid aan gegeven – vroeg bij: al in 1999 werd een onderzoek verricht door IDC in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken naar open source software en het Midden- en Kleinbedrijf (MKB), waaruit bleek dat open source software (OSS) van groot belang kan zijn voor het MKB. Het onderzoek constateerde ook dat het MKB zich nog weinig bewust is van de mogelijkheden van OSS.

De overheid produceerde bovendien de kabinetsnota "De Digitale Delta", die uitmondde in het grote nationale kaderprogramma "Nederland gaat digitaal" – waarschijnlijk wel bekend van de vele spotjes op radio en tv. Onderdeel van "Nederland gaat digitaal" is een project met de voorlopige werktitel "Open Source Software in de Digitale Delta". Het Ministerie van Economische Zaken produceerde vervolgens samen met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) het actieplan "Concurreren met ICT-competenties" (CIC). Met CIC wordt beoogd de omgang met ICT een impuls te geven.

Het project "Open Source Software in de Digitale Delta" wordt in de periode van 2002 tot 2004 in opdracht van EZ uitgevoerd door Syntens, een adviesorganisatie voor ondernemers. Het project kost 1,4 miljoen euro en heeft als doel het MKB te informeren over de mogelijkheden en beperkingen van OSS. Dit jaar en ook in 2003 wordt een aantal demonstratieprojecten uitgevoerd in nauwe samenwerking met brancheverenigingen, belangenorganisaties en hun leden. Het project richt zich in eerste instantie op die partijen, omdat de voordelen voor de individuele ondernemer niet direct zichtbaar zijn. Bij Syntens moet projectleider Carlos Silva dos Santos samen met nog 7 andere adviseurs de zaak gaan klaren.

Naast Syntens zet ook de Vereniging Open Source Nederland (VOSN) zich in om open source software in Nederland te promoten en heeft daarom samen met EZ een projectvoorstel geschreven met als titel "Innovatie Project Open Source" (IPOS). Dit project kostte in totaal 210.000 gulden, waarvan 95.000 gulden werd opgehoest door EZ en het restant door de leden van de VOSN. Het project liep van 1 maart tot 1 augustus 2001.

Ministerie van Economische Zaken als drijvende kracht

Op 8 oktober gaf Jaap van Scheijen van EZ in het Media Plaza in de Utrechtse jaarbeurs de aftrap van het programma "Open Aanbod Software Expertisebeleid" (OASE). Daarnaast is er nog een tweede programma van de overheid met als voorlopige werktitel "Open Standaarden en Open Source Software in overheidsautomatisering". In een Powerpoint-presentatie geeft Van Scheijen aan dat de overheid niet alleen vanwege het kostenaspect voordelen ziet in open source, maar vooral ook vanuit het oogpunt van innovatie – "een centrale peiler onder het beleid van EZ".

Vestigingen syntens

Door het toepassen van open source zou sneller kunnen worden ingespeeld op veranderingen in de wensen van gebruikers en op veranderingen in de markt. Het sneller kunnen reageren op veranderende omstandigheden, het verkleinen van de zogenaamde time-to-market, is vanzelfsprekend een belangrijk element van innovatie. Omdat er nog relatief weinig ervaring is met het toepassen van open source spant EZ zich in om die kennis te vergroten. Het heeft daarom een budget ter beschikking gesteld aan OASE om brancheverenigingen te helpen bij het opdoen van ervaring met het toepassen van open source. In de presentatie geeft Van Scheijen aan dat het de keus voor open of closed software geheel aan de bedrijven overlaat – maar "dat is er dan een die gebaseerd is op inzicht en kennis."

Van Scheijen meent verder dat open standaarden ook relevant zijn voor de condities waaronder closed source software een even goede optie is als open source. Immers, open standaarden zijn een noodzakelijke voorwaarde om closed source software een goed alternatief te laten zijn voor open source software. Open standaarden zijn door iedereen vrijelijk te gebruiken, dit in tegenstelling tot de facto of leveranciersgebonden standaarden, die eigendom zijn van een leverancier – die ze vervolgens alleen onder bepaalde voorwaarden ter beschikking stelt aan derden of ze helemaal voor zichzelf – in casu – geheim houdt.

Overheid met een missie

Behalve naar het MKB toe via OASE, is EZ zoals gezegd ook actief richting de overheid zelf via het meerjarige programma "Open Standaarden en Open Source Software in overheidsautomatisering". Via dat programma hoopt EZ in eerste instantie het gebruik van open standaarden binnen de Nederlandse overheid te stimuleren en wordt tevens bekeken of open source software daarin kan worden meegenomen. Dit alles met het doel om versnippering en verspilling binnen de overheid te voorkomen en om de innovatie binnen de automatiseringssystemen van de overheid te bevorderen. Aan het programma ging een een onderzoek vooraf: in opdracht van EZ en BZK werd de haalbaarheid van het programma onderzocht door een "kwartiermaker" bij ICTU – de ICT uitvoeringsorganisatie van de overheid. Uiteindelijk heeft het programma als doelstelling meegekregen om de kwaliteit van informatiesystemen van de overheid te verhogen en kosten te besparen – weinig innovatiefs dus, maar een pure kostenreductie. De doelstelling moet gehaald worden door het waar mogelijk toepassen van open standaarden en het meenemen van open source software als optie in aanbestedingen. De resultaten van het programma zijn nadrukkelijk openbaar, zodat ook het Nederlandse bedrijfsleven ervan kan profiteren.

Het toepassen van open standaarden moet ertoe leiden dat de overheid een voorbeeldrol gaat vervullen. Ze heeft ten aanzien van haar informatie, die steeds meer beschikbaar is in elektronische vorm, namelijk een aantal specifieke verantwoordelijkheden. Dit zijn:

De toegankelijkheid van de overheidsinformatie dient gewaarborgd te zijn voor 100% van haar burgers en relaties:
door het hanteren van open standaarden worden geen onnodige drempels opgeworpen.
De toekomstvastheid van de informatie:
door open standaarden blijft het mogelijk om ook in de toekomst toegang te houden tot deze informatie.Ook na aanpassingen en zogenaamde upgrades.
De controleerbaarheid en verifieerbaarheid van overheidsinformatie:
de burger moet kunnen controleren hoe informatie van de overheid bewerkt, verwerkt en eventueel gekoppeld wordt.
De veiligheid van de aan haar toevertrouwde informatie:
burgers zijn vaak wettelijk verplicht om bepaalde informatie aan de overheid aan te leveren.
De controle op de veiligheid van de verstrekte informatie moet mogelijk zijn:
met name dat de informatie niet in onbevoegde handen terecht kan komen.

Bij deze laatste twee punten speelt het open source principe een prominentere rol dan open standaarden. Open source software is immers door iedereen te controleren en kent geen verborgen 'achterdeurtjes' waarlangs informatie ongemerkt weg kan lekken naar ongewenste bestemmingen.

Ook Van Scheijnen benadrukt dat de Nederlandse overheid niet alleen staat in haar aandacht voor open source software en open standaarden en noemt in de presentatie enkele aansprekende voorbeelden:

De Europese Raad, het hoogste politieke niveau binnen de Europese Unie, heeft in maart dit jaar de Europese Commissie en de lidstaten opgeroepen om het gebruik van open platforms te bevorderen. Doel daarbij is om de burgers keuzevrijheid te bieden bij de toegang tot toepassingen en diensten van de informatiemaatschappij. Ook de Europese Commissie heeft in haar programma’s die gericht zijn op het stimuleren van innovatie binnen het bedrijfsleven en het programma voor Europese overheden, IDA, ruim aandacht voor open source software. Die aandacht is er ook in het actieplan e-Europa 2005, waarin de Europese Commissie een aantal concrete acties voorstelt.

Duitsland heeft al enkele jaren een programma waarmee het gebruik van open source software in de automatiseringssystemen van het MKB wordt gestimuleerd. Ook de overheid daar wil minder afhankelijk worden van slechts enkele leveranciers en besloot daarom begin 2002 om op haar servers Linux te gaan gebruiken (c't 5/2002 p. 12). Waar open source software nog niet voldoende is uitgerijpt of specifieke toepassingen ontbreken, laat het BSI software onder open source licenties ontwikkelen via openbare aanbestedingen. Een hele opmerkelijke passage in de aanbestedingen is de volgende:

Firmen, die Freie Software erstellen oder andere Dienstleistungen in diesem Umfeld erbringen, müssen ganz offensichtlich eine Reihe bestimmter Eigenschaften vorweisen können: Neben bereits erfolgreich absolvierten Referenzprojekten müssen sie IT-qualifizierte Mitarbeiter beschäftigen, die in der Community der Entwickler mit eigenen Projekten engagiert sind. Nur so haben diese in der Community einen Namen, verfügen über die nötigen Kontakte und wissen, in welchen Newsgroups bzw. Mailinglisten Entwicklungsprojekte anzukündigen und zu diskutieren sind. Für die beauftragte Firma ist es wichtig, solche Mitarbeiter zu haben, denn nur über ein bestehendes Vertrauensverhäuml;ltnis können, falls nötig, auch kleinere Entwicklungsaufträge an externe Entwickler als Unterauftragnehmer gegeben werden. Für eine Behörde ist es sicherlich vorteilhaft, sich vor der Auftragsvergabe die Fragen nach diesen Voraussetzungen detailliert beantworten zu lassen.

Kort door de bocht komt het er op neer dat alleen bedrijven die al actief zijn in de open source wereld en een aantal projecten hebben afgerond mee kunnen dingen bij aanbestedingen.

De Engelse overheid heeft recent een verklaring afgegeven dat zij in de toekomst meer open source software gaat gebruiken. Engeland kent sinds twee jaar het electronic Government Interoperability Framework, afgekort als e-GIF. Dit vormt de basis voor de eGovernment strategie om het Verenigd Koninkrijk online te krijgen. e-GIF staat model voor het Nederlandse Programma dat bij de ICTU in voorbereiding is. Ook in Frankrijk is de overheid al lang actief om het gebruik van open source actief te promoten binnen de overheid. Zij doet dit vooral via het publiceren van "Best Practices".

De regering van Peru gaat wellicht het verst in haar aandacht voor open source software. Daar wordt een wet voorbereidt die het gebruik van open source binnen de overheid verplicht stelt. Van Scheijnen zegt daarover: "Dit is wel een hele straffe aanpak die, als je die al zou willen overwegen – wat we niet doen – in Nederland ongetwijfeld een averechts effect zou hebben."